Organisera en krigsorganisation

I planeringen bör din organisation säkerställa att omställningen till krigsorganisation kan genomföras så snabbt och smidigt som möjligt. Omställningen behöver också kunna genomföras både stegvis över tid och på en gång beroende bland annat på organisationens uppgifter och hur läget ser ut. De förändringar som behöver göras bör därför om möjligt vara planerade i förväg, och att personalen bör ha utbildats och övats.

Krigsorganisationens uppgifter

Din organisation behöver göra en analys av de uppgifter som ni har vid höjd beredskap, samt vilken organisation som krävs för att kunna utföra uppgifterna. För offentliga aktörer är en utgångspunkt i det svenska beredskapssystemet att den aktör som har ett ansvar under normala förhållanden behåller ansvaret även under en kris och vid höjd beredskap. Den kallas ”ansvarsprincipen”. De lagar som reglerar myndigheters, kommuners eller regioners ansvarsområden och uppgifter i fredstid ska tillämpas också vid höjd beredskap. Därutöver finns det reglering som ställer upp särskilda uppgifter och förutsättningar inför och vid höjd beredskap.

I arbetet med att analysera ansvaret under höjd beredskap kan länsstyrelser, kommuner och regioner med fördel samverka med andra länsstyrelser, kommuner och regioner i landet.

Vid höjd beredskap kan regeringen föreskriva om att de så kallade fullmaktslagarna ska tillämpas. Dessa lagar ger det allmänna ökade befogenheter att bland annat använda samhällets resurser för att försvara Sverige.

Det finns inte alltid en uttrycklig reglering om att verksamhet som är av betydelse för totalförsvaret ska prioriteras framför ordinarie verksamhet. I praktiken måste därför myndigheter, kommuner och regioner bedöma vilka verksamheter som behöver prioriteras upp och vilka som kan prioriteras ned utifrån den situation som råder. Om ni inom myndigheten, kommunen eller regionen har identifierat er samhällsviktiga verksamhet kan det fungera som underlag för en sådan bedömning.

Organisationen kan utgå från sitt arbete med kontinuitetshantering som är en bra utgångspunkt eftersom det arbetet innefattar att kartlägga verksamheten genom att identifiera vilka aktiviteter och beroenden som är nödvändiga för att verksamheten ska fungera.

Läs mer

I MSB:s vägledning Planering för försörjning av varor och tjänster – En vägledning till myndigheter för en stärkt försörjningsberedskap beskrivs hur myndigheter bör planera för försörjningen av varor och tjänster inriktat mot höjd beredskap och krig.

Planering för försörjning av varor och tjänster

Identifiera och prioritera samhällsviktiga verksamheter

Beroende på situationen kan organisationen tvingas till svåra prioriteringar vid höjd beredskap, när begränsade resurser måste användas till störst nytta för så många som möjligt. Därför är det nödvändigt att i planeringsskedet rangordna verksamheter i höjd beredskap.

För att kunna göra en sådan prioritering behöver organisationen ha identifierat sina samhällsviktiga verksamheter. Offentliga aktörer kan också utgå från sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser (RSA), kontinuitetshantering eller andra motsvarande analyser.

Kontinuitetshantering är ett bra stöd i prioriteringsarbetet, eftersom det innefattar att identifiera vilka aktiviteter och resurser som är nödvändiga för att verksamheten ska fungera.

Utifrån den identifierade samhällsviktiga verksamheten behöver din organisation ta ställning till följande frågor i sin prioritering:

• Vilka verksamheter är prioriterade att bedriva under höjd beredskap, och mest troliga att behöva förstärka med personal och materiella resurser?
• Vilka verksamheter är mindre prioriterade att bedriva under höjd beredskap, och mest troliga att det går att flytta personal och materiella resurser från för att förstärka mer prioriterad verksamhet?
• Vilka verksamheter kan tillkomma under höjd beredskap?
• Vilka verksamheter behöver inte bedrivas under höjd beredskap?

För offentliga aktörer samt vissa företag kan svaren på frågorna ovan bland annat grunda sig i

• uppgifter vid höjd beredskap enligt gällande författningar och målet för det civila försvaret
• samhällets, inklusive samhällsviktiga verksamheters, beroende av de verksamheter som bedrivs, exempelvis utifrån scenarier och planeringsförutsättningar.

Utifrån prioriteringarna är målet att skapa en inbördes hierarki mellan de olika verksamheter och uppgifter som ska bedrivas i krigsorganisationen. Oavsett hur aktören genomför sin prioritering bör verksamheterna dokumenteras i vald prioriteringsordning. En sådan lista kan även kompletteras med en rangordning av verksamheter, särskilt viktiga tekniska system, lokaler med mera.

Anpassningsförmåga krävs

Totalförsvarsplaneringen utgår från ett väpnat angrepp på Sverige som inledningsvis kan ha ett intensivt och snabbt förlopp med kort förvarning. Då är det viktigt att krigsorganisationen kan aktiveras snabbt och att personalen vet var de ska inställa sig för att kunna påbörja sitt arbete. I det inledande skedet är det troligt att det råder en stor påfrestning på alla nivåer i det svenska samhället. Därför är det viktigt att de mest prioriterade verksamheterna säkerställs först. Det kan exempelvis vara förmåga till ledning, samverkan och kommunikation.

Verksamheter som inte är prioriterade kan också behöva gå ner i servicenivå. Till exempel kan tillsynsärenden och viss annan ärendehandläggning gå ner på ett minimum för att förstärka den mest prioriterade verksamheten.

Konflikten kan periodvis övergå till mer lågintensiva skeden, då verksamhet som en tid inte har kunnat bedrivas kan återupptas för att upprätthålla ett fungerande samhälle. Verksamheter som kan prioriteras ned och eventuellt inte ska bedrivas vid höjd beredskap är sådan verksamhet som inte kan anses ingå i de lagstadgade kärnuppdragen, och som inte heller är av betydelse för totalförsvarets behov.

Några punkter som kan vara värt att notera i detta arbete är:

• Uppgiften att prioritera mellan olika verksamheter och uppgifter är svår, men behöver göras. Den behöver göras i planeringsstadiet och den behöver regelbundet omprövas under en kris, höjd beredskap eller krig.
• Erfarenheter från krisberedskapen visar att det är bättre att snabbt aktivera en organisation utifrån antagandet att det är en svår samhällsstörning än att långsamt öka beredskapen och därmed riskera att krisen förvärras.
• Erfarenheter visar att det är viktigt med flexibilitet, kreativitet och förmåga att vara konstruktiv även i planeringsstadiet.
• Det kommer att vara en viktig förmåga att effektivt kunna ta emot och lämna stöd inom totalförsvaret och det kräver planering.

Resonemangen och exemplen ovan är inte heltäckande, och aktören är själv ansvarig för den egna analysen och planläggningen.

Krigsorganisationens anpassningsförmåga är dock central och åtgärder som vidtas ska alltid anpassas till rådande läge.

Läs mer om samhällsviktig verksamhet

MSB har flera olika stödmaterial för arbetet med samhällsviktig verksamhet:

Lista med viktiga samhällsfunktioner: utgångspunkt för att stärka samhällets beredskap

Metod för identifiering av samhällsviktig verksamhet

Stöd för identifiering av samhällsviktig verksamhet

Vägledning för att identifiera samhällsviktig verksamhet som är nödvändig för totalförsvaret

Upphandling till samhällsviktig verksamhet: en vägledning

Analysera beroenden för den samhällsviktiga verksamheten

Analysen av de samhällsviktiga verksamheterna behöver också omfatta vilka underliggande beroenden som finns. Det kan till exempel handla om vilka resurser, både interna och externa, (som el, it, vatten, kommunikation och samband) eller specifika kompetenser som behövs för att verksamheterna i krigsorganisationen ska fungera. Kontinuitetshantering är en metod där man bland annat kartlägger samhällsviktiga verksamheters beroenden av resurser, däribland personal.

Tips för detta arbete är att använda standarden ISO 22301:2019 Ledningssystem för kontinuitetshantering – Krav och den tillhörande handboken SS 22304 som generellt stöd. När aktören ska kartlägga sitt beroende av resurser kan beskrivningen av konsekvensanalysen och avsnittet om riskbedömning vara särskilt bra stöd och skapa en större förståelse för beroendena.

Läs mer

Metodstöd för arbetet med kontinuitetshanteringHandbok för kontinuitetshantering, SS 22304:2023 på sis.se

Att skapa en krigsorganisation

Till att börja med är det viktigt att göra frågan om krigsorganisation till en ledningsfråga. Det är en fördel att få ett formellt beslut på att organisationen ska ta fram och bemanna en krigsorganisation. Vem som fattar ett sådan beslut varierar och kan se olika ut i olika organisationer. Viktigt är dock att ansvaret och genomförandet inte delegeras till en enskild handläggare.

Krigsorganisationen bör också finnas översiktligt beskriven i organisationens styrande dokument.

Skapandet av krigsorganisationen är inte en ensamuppgift

Som beskrivs är arbetet med att skapa och sedan bedriva en krigsorganisation inte en ensamuppgift och för att underlätta arbetet är det viktigt att det finns en beskrivning av roller, mandat och tänkta arbetsformer för arbetets olika delar. Flera delar av organisationen kommer att behöva bidra i arbetet, däribland chefer, HR-personal, jurister, säkerhetsskyddsspecialister, kommunikatörer och experter.

Det är också viktigt att ansvarsförhållandena för de olika uppgifter som är kopplade till arbetet med att skapa en krigsorganisation är tydliga. Det kan exempelvis röra sig om administration av bemanningslistor, dialog om krigsplaceringar samt utbildning och övning av krigsplacerade.

Att fastställa ansvar för olika typer av extern samverkan är också viktigt. Arbetet med att analysera det egna ansvaret under höjd beredskap kan med fördel göras i samverkan med andra aktörer inom din sektor eller i ditt geografiska område.

Ledning av den egna organisationen

En del i krigsorganisationen handlar om ledning av den egna organisationen. Vid påfrestningar på organisationer är det vanligt att ledningen knyter till sig ett ledningsstöd. Ledningsstödets uppgift är att vara ett stöd till beslutsfattaren/beslutsfattarna. Ibland kallas ledningsstödet för stab och det är heller inte ovanligt att organisationer använder sig av stabsbegreppet i vardagen med fokus på att det just är ett stöd till beslutsfattare som avses. Generella uppgifter som ledningsstödet kan behöva åstadkomma är:

• Beslutsunderlag till exempel i form av lägesbilder och analyser
• Kommunikation, både intern och extern
• Samverkan, både intern inom aktörens verksamhetsområde samt aktörsgemensamt
• Logistik
• Samband
• Personalförsörjning

Att kunna leda den egna organisationen är en förutsättning för att i sin tur kunna skapa inriktning och samordning tillsammans med andra aktörer inom totalförsvaret.

Det är lämpligt utifrån likhetsprincipen att bygga krigsorganisationens ledning och dess ledningsstöd utifrån den modell som organisationen använder sig av i vardagen och för fredstida samhällsstörningar, men med vetskap om att påfrestningarna under höjd beredskap och krig sannolikt har ett längre tidsförlopp.

Nedan följer några exempel på hur kraven och förutsättningarna att kunna hantera en händelse vid höjd beredskap är annorlunda än vid fredstida samhällsstörningar:

• Ledningsstödet och dess funktioner måste kunna fungera under flera månader, vilket är betydligt längre än vid de flesta fredstida samhällsstörningar Det ställer krav på uthållighet och tillgång till ersättare till viktiga befattningar.
• Arbetet kommer att behöva genomföras under störda förhållanden, till exempel störningar och avbrott i el, tele, it, värme och vatten. Arbetet behöver bedrivas från ledningsplatser som fungerar under dessa förhållanden. MSB stödjer utveckling av ledningsplatser.
• Det bör även finnas förmåga att leda och bedriva verksamhet lokalt, utan stöd från regional eller nationell nivå, eftersom risken för isolering av geografiskt åtskilda områden periodvis kan vara stor.

Eftersom vissa verksamheter i krigsorganisationen kommer att behöva öka i omfattning medan andra kommer att behöva minska kan organisationen redan på ett tidigt stadium behöva ompröva sin planerade krigsorganisation utifrån det aktuella läget. Därför är det viktigt att såväl de arbetssätt som organisationen använder, inklusive ledningsfunktioner, är flexibla och kan utökas eller minskas utifrån behov. Organisationen kommer att behöva göra betydande prioriteringar både i planeringsarbetet och i det operativa arbetet.

Läs mer

På webbsidan Samverkan och ledning hittar du det stödmaterial som MSB just nu tillhandahåller. På sidan finns material kopplat till ramverket gemensamma grunder för samverkan och ledning, stabsmetodik, teknik och digitala verktyg, förstärkningsresurser samt utvärderingsarbete.

Samverkan och ledning

Ta fram förslag på krigsorganisation

När ni har kommit fram till vad höjd beredskap innebär för er organisation och vad som ska göras och upprätthållas i ett sådant scenario är nästa steg att ta fram ett förslag på krigsorganisation. Förslaget beskriver en struktur för hur organisationen ska kunna upprätthålla sin verksamhet under höjd beredskap och bidra till målet för det civila försvaret. Offentliga aktörer kan exempelvis göra detta genom att utgå från den fredstida organisationen och utifrån den göra övergången till krigsorganisationen så smidig och friktionsfri som möjligt.

Krigsorganisationen kan ni beskriva överskådligt, exempelvis i form av en eller flera organisationsskisser.

Följande delar bör ingå i beskrivningen av krigsorganisationen:

• Vilka verksamheter som ska bedrivas, i prioriteringsordning, samt tydliggöra vilka verksamheter som inte ingår i krigsorganisationen.
• Krigsorganisationens ledningsorganisation och dess förmåga till extern samverkan.
• Vilka uppgifter som behöver kunna göras och vilka effekter som behöver kunna uppnås i samhället.
• Hur krigsorganisationen ska bemannas, bland annat genom att ta fram befattningsbeskrivningar och att analysera vilka roller som behöver förstärkas genom personal från till exempel frivilliga försvarsorganisationer.
• Hur arbetet ska utvecklas och förvaltas.
• En grund för struktur så att krigsorganisationen internt regelbundet (exempelvis dagligen eller flera gånger per dag) ska kunna dela information, skapa lägesbild, samverka, ta fram beslutsunderlag, olika tänkta framtida händelseförlopp, samt struktur för beslutsfattande och omprioriteringar.

• Struktur för extern samverkan (samlad lägesbild, perspektivförståelse, samsyn, underlag för beslut).
• Struktur för kommunikation till dem som berörs av organisationens verksamhet (exempelvis allmänheten).
• Struktur för introduktion av fler personer som resursförstärker organisationen löpande.

Det är viktigt att analysera vilka delar som kan vara öppen information och vilka delar som behöver omfattas av sekretess. Exempel på information som kan behöva omfattas av sekretess är samlad information med detaljer som bemanningslistor, specifika materiella resurser och tekniska sårbarheter i försörjningssystem.

Exempel på hur en organisation kan anpassas till en krigsorganisation

Förvalta och utveckla krigsorganisationen

Att skapa en krigsorganisation är ett stort arbete som sker under lång tid. Det behöver pågå kontinuerligt och anpassas efter hand som samhällets behov, den egna verksamheten och totalförsvarsarbetet utvecklas. Arbetet bör göras stegvis, systematiskt och strukturerat.

Krigsorganisationens utformning kan behöva förändras över tid, exempelvis till följd av omorganisationer, nya uppdrag eller nya planeringsantaganden. Arbetet med att förvalta och utveckla krigsorganisationen har därför inte någon slutpunkt. Ni behöver kontinuerligt ta fram, utveckla och revidera antaganden, beskrivningar, planer och rutiner för krigsorganisationens olika delar samt att pröva dessa planer genom att kontinuerligt öva dessa inom organisationen.

Krigsorganisationen kan snabbt behöva förändras

Under den tid som en säkerhetspolitisk kris pågår och ska kunna hanteras behöver organisationen kunna förändra sin krigsorganisation utifrån det läge som råder. En situation med i stort sett normaltillstånd kan snabbt avlösas av extrem belastning. Då måste förmågan finnas att snabbt göra förändringar. Den valda krigsorganisationen ska alltså vara skalbar och flexibel utifrån händelsens utveckling. Det inbegriper att man behöver planera för hur man ska kunna återgå till fredstida förhållanden när den höjda beredskapen övergår till fred.

Stöd under löpande utveckling – vi vill ha er input!

Den här sidan är under utveckling. Vill du bidra till det utvecklade stödet om krigsorganisation eller har ett exempel på ert arbete med er organisations krigsorganisation som du vill dela med dig av så är du varmt välkommen att kontakta oss.

Kontakta oss via e-postadressen totalforsvarsplikt@msb.se